土地出让金划转改革不是土地财政的终结

新华财经北京6月11日电（分析师 郭桢）近日，财政部等四部门联合发布通知，将原来自然资源部门负责征收的四项政府非税收入，划转给税务部门征收。其中土地出让金划转，在业内广泛关注。从客观看，土地出让金仍是地方财政的主要来源，这是长期无法改变的现实利益问题。新规只是转由税务部门征收，并不牵涉所有权分配。不容忽视的是，土地财政问题包含很大风险，亟需对经济结构进行调整，尽快达到经济转型，构建长期稳定的良性循环的发展环境。

一、土地出让金是地方财政的主要收入来源

6月4日，财政部、自然资源部、税务总局和人民银行等四部门发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。新的通知要求上海、浙江、安徽等7省市从7月1日起开始试点，自明年1月1日开始，其他省市全面实施征管划转工作。

由于土地出让金和地方财政、地方债务压力、城投债等密切相关，市场对此十分敏感，这项政策出台在业内引起了很大的震动。数据显示，2020年全国土地出让金总收入为8.4142万亿元，同比增长15.9%。占全国财政收入的46%，占地方财政收入的84.03%。这是自1987年以来，中国土地出让金收入首破8万亿元，创下土地出让金收入最高纪录，也是土地招拍挂收入历史最高纪录。

同时，2020年土地与房地产相关税收的五项房地产税收1.9694万亿元，房地产总收入10.3836万亿元。占全国财政收入的56.77%，占地方财政收入的103.7%。再加上六项房地产相关税收，十一项房地产税收的收入超过2.8万亿元，2020年房地产总收入达到11.2142万亿元。

值得一提的是，三分之二卖地收入主要是来源于一二线城市。2020年，全国300城市土地出让金总额为5.9万亿元，同比增加16%。14个城市卖地收入超过1000亿元，分别是上海、杭州、广州、南京、北京、武汉、宁波、佛山、成都、重庆、苏州、西安、深圳、天津。其中，上海、杭州、广州、南京四城市超过2000亿元；北京、武汉等破千亿元；福州、无锡、青岛、郑州、东莞超过700亿元。

由此可见，对地方政府来说，土地出让金是地方重要的收入来源，这是长期无法改变的现实利益问题。在一些经济不发达地区，土地出让金的收入和地方税收是等量齐观的，部分地方土地财政基本上就是地方财政。

二、不应过度解读土地出让金划转制度

土地出让金是支撑地方社会经济发展，城市化建设的重要基础。本次新规只是将原来由地方直接征收的土地出让金，转由税务部门征收，只涉及征收主体调整，并不牵涉所有权分配的问题。地方对土地财政过度依赖，短期内不具备改变这一格局的客观条件。本次通知明确指出“除征管部门发生变化外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用和管理等政策，仍按现行规定执行”。可见土地财政收入属于非税收入的属性并未改变，土地收入属于政府性基金账本也没有改变。非一般预算收入，全额纳入地方政府性基金预算管理，支出通过地方政府性基金预算安排。除了将征管责任由原来归属地方政府（自然资源部门）移交中央垂直管理的税务部门外，其他所有方面都未予改变，不存在是收归中央财政的问题，还是归地方使用问题，意味着土地出让金并未退出历史舞台。

土地出让金由税务部门统一征缴，有利于提高税费征收效率，避免土地出让金滞后缴纳等问题。当前，经济、财政、税收和房地产行业等正在发生深刻的变化，土地出让金征收主体的调整，是顶层战略设计新方向。对于大型税基和土地出让收入这类大型非税收入的征管而言，集中模式可以更好地利用专业化分工、资本投入（金税工程等）等征管优势，这使中央政府比地方政府更可能实现收入征管的成本效率，即以最低成本和差错率实现及时足额的收入征集与管理。就土地出让收入而言，集中模式也更可能达成收入征管的责任目标原则。责任目标要求国有土地的实际使用者与管理者对普遍利益负责，拒斥滥用与误用国土资源谋取狭隘利益。在地方政府可把土地财政制造的风险轻易转嫁和扩散给整个社会时，责任目标就会落空，客观上要求中央政府实施干预。收入征管体制的集中化本身就是干预的明确信号。

三、土地财政包含很大风险

长期以来，土地财政对中国经济社会产生了重要影响。地方政府通过土地收储、开发和利用获得了低成本的巨额收入来源，在大大减轻中央政府的转移支付压力的同时，也弥补了过于弱势的地方税和服务收费体系造成的收入短缺。土地收入的很大一部分被投入基础设施建设与民生服务领域，推动了地方乃至全国经济社会的发展。

但是，土地财政也是危险和脆弱的。滚滚而来的“土地横财”诱发大量浪费性支出。许多地方政府把大额土地收入投入社会回报很低的用途，比如政绩工程与形象工程。失败或缺失起码社会回报率的投资项目不仅浪费巨额资源，也诱发大量腐败与寻租。另外，盲目与重复投资造成的投资膨胀催生债务膨胀，以至地方政府债务，尤其是隐性债务风险成为系统性风险的主要隐患源，涵盖财政风险、金融风险和整体经济风险。在整体经济增长放缓、新冠疫情冲击和财政困难快速加剧的新环境下，抵御和化解系统性风险成为政府政策极难应对的一项核心挑战。

土地财政还导致地方政府收入基础的严重错位与扭曲，从公共收费、地方税和转移支付移向依赖资产，弱化地方政府服务的角色与职能。在土地财政模式下，地方政府成为国有土地资产及其衍生资产平台的实际控制者，商业资产成为决定地方政府绩效及其财政命运的主导力量。财政利益与商业资产的“联姻”导致行政权力蔓延与扩散，以至取代市场机制成为资源配置的决定性力量。

地方政府本质应是服务公众，但土地财政导致地方政府严重偏离服务型政府的形象，成为政府角色与职能的障碍。只有彻底分离产权控制与收入来源，让地方财政收入体制与融资机制确立起来，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用，维护市场公平的竞争条件。地方政府必须建立稳固的财政收入基础，不应把不可持续的土地等一次性收入当作永久收入，一旦这类收入呈现不可持续状况，地方政府便会陷入财政困境。在土地财政下，地方政府在不断减少土地使用权的同时，以土地收入作为偿债来源的债务增加，中长期财政状况将持续恶化。为改变地方政府对土地财政过度依赖的现状，亟需对经济结构进行调整，从而尽快的达到经济转型的目的，构建一个长期稳定的良性循环的市场发展环境，消化持续增长的地方财政赤字。

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