国家发展改革委投资研究所：建立长效机制防范化解部分领域产能严重过剩矛盾
产能过剩及对经济高质量发展的影响
(一)产能过剩及其影响
产能过剩有相对过剩和绝对过剩之分。
相对过剩是相对于当前的市场需求和购买力而言，是在经济下行时期市场需求出现短暂疲软，或产品价格高于大部分消费者的收入水平而出现的暂时性的供过于求，并不是真正的过剩，这种过剩会随着经济复苏、收入水平提高、产品成本下降和市场需求转旺而消失，从而进入新的供求均衡。绝对过剩是指生产能力超过社会需求，与产品价格高低和购买力无关，是真正的产能过剩，会造成社会资源的巨大浪费，尤其是在存在产能过剩的同时又存在大量低端产能，则低端产能会因产品成本低而在市场竞争中采取低价竞争策略，形成行业低价竞争的恶性竞争状态，行业利润率越来越低，高端产能企业盈利能力下降甚至出现亏损，生存难以为继。在行业存在产能严重过剩和价格恶性竞争的情景下，企业不愿再投入研发经费进行技术创新，市场最终充斥着低端产品，整个行业呈现出“劣币驱逐良币”现象，资源配置效率下降，供给结构得不到优化升级。
(二)我国产能过剩频现且呈严重加剧之势
改革开放以来，各行业产能规模不断扩大，市场供求格局也发生着巨大变化，逐步由短缺经济走向过剩经济，产能过剩现象频发，成为影响我国经济平稳运行的突出问题，其中较为严重的产能过剩现象有三次。
第一次是在上世纪90年代中期，在90年代初期开始的一轮投资高潮并告别短缺经济后，出现了较大范围的产能过剩问题，这一轮产能过剩主要集中在纺织、家电等消费品为主体的行业中，国家采用了限产利库、淘汰产能、限制投资等措施进行治理。第二次是2005年前后，经过2002年开始的新一轮景气周期和投资高速增长，在大多数商品已处于供过于求状态的情况下，钢铁、电解铝、水泥等行业出现了盲目投资、低水平重复建设现象，引发一些行业领域出现产能严重过剩问题，进而采取了供地、融资、核准、清查项目等手段对过热行业投资进行限制。第三次是在2009年应对国际金融危机及之后，在第二次产能过剩病症尚未得到根治的情景下，应对危机的高投资增速带来一些行业产能的过快增长，新的更加严重的产能过剩局面不断恶化。2012年底，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平；风电设备产能利用率仅为67%，光伏为57%，多晶硅更低至35%。2015年，煤炭产能过剩20亿吨，产能利用率仅为65%，钢铁产能利用率不足67%，水泥、平板玻璃分别为67%和68%。
(三)我国产能过剩呈现出长期性、范围扩展性、多重结构性等特征
一是产能过剩存在长期性。自上世纪90年代中期以来产能过剩矛盾持续存在，先是纺织、家电等消费品行业，后是钢铁、电解铝、水泥、煤炭等重化工业，而钢铁、电解铝、水泥等行业十多年来产能一直在过剩中不断增大，至今未有效化解和消除，并呈严重加剧之势。现有巨大存量产能和目前正新建、改扩建产能将陆续投产，一些行业产能过剩矛盾将会在相当长时期持续存在。二是产能过剩呈现行业范围扩展性，从传统产业向新兴产业蔓延。目前，我国产能过剩的行业已经从钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等传统产业，逐步扩展到造船、汽车、机械等领域，甚至也蔓延到了光伏、多晶硅、风电设备等战略性新兴产业。三是多重结构性过剩并存，相对过剩与绝对过剩并存。与过去产能过剩以相对过剩为主不同，目前一些行业出现了总量绝对性过剩问题。产能相对过剩可以依靠经济复苏、市场需求扩大而得到化解，而总量绝对性过剩则很难通过经济复苏、需求扩大进行化解。四是在调控中出现“高端”产能过剩。一方面，在“汰小上大”“汰低上高”的调控产能过剩政策中，大项目、高端项目投资猛增、产能快速增长，行业产能不降反增，使产能过剩问题由低水平产品向高水平产品蔓延。另一方面，在不断的“汰低上高”调控中，在前一轮调控中更新的产能在新一轮调控中成为需要淘汰的落后产能，造成上一轮的“高端”产能出现过剩。
我国产能过剩的深层次原因分析
产能过剩之所以屡化不解、愈演愈烈，既有经济发展和市场需求变化的因素，也有体制、机制等方面的原因。
(一)市场需求快速变化，国内外需求减少
改革开放以来，我国需求结构的快速变化与产能稳定增长、供给结构变动相对缓慢之间存在矛盾，导致供给结构不能适应需求结构的变化，从而出现产能过剩。2009年开始出现的这一轮产能过剩之所以更加严重，一个重要原因就是应对金融危机的一系列刺激政策刺激企业过度扩大投资，对产能增长起到推波助澜的作用，然而世界经济复苏缓慢，国际需求大量减少，国内需求结构在这一时期又发生巨大变化，消费结构由生存型消费向发展型、享受型消费的加快转型升级，已形成的传统供给结构不能适应转型升级的需求结构，一些以生存型消费产品为主导的传统行业出现产能过剩并不断加剧在所难免。
(二)市场优胜劣汰机制不健全，导致过度投资和落后产能淘汰难
我国市场优胜劣汰机制不健全，导致过度投资和过剩产能不能在更加激烈和有效的竞争中自动出清。一是在GDP政绩观、财政分税制下，政府主导型增长模式和对资源配置的过度干预导致产能过剩。二是政府对新兴产业的过度扶持，导致新兴产业极易出现产能过剩。三是国有企业在竞争性领域缺乏成本效益约束机制和自动退出机制。
(三)企业内部成本外部化，造成低水平过度投资
在我国发展经济过程中，以扩大经济规模、满足生存需要为主导的发展思路，生产方式粗放，环保、产品质量与安全意识不强、相关标准不高，对生产者产生的污染排放、造成的低质产品损害监管不到位、执法不严格、惩罚力度低，导致企业资源环保、安全等内部成本外部化，造成不合理的企业投资、生产成本下降，行业进入门槛降低，投资收益“带血”增加，从而造成过度投资和产能过剩。
政策建议
采取“行政先行、市场紧跟”的思路，从源头建立起防范和化解产能严重过剩的长效机制，消除产能过剩现象屡治屡现的根源，引导全社会资金投向更好满足需求、促进资源优化配置和技术进步。
(一)加快处置“僵尸企业”，为建立长效机制奠定良好基础
“僵尸企业”的形成有特殊的时代背景，处置“僵尸企业”要把握好强行责令退出市场与维护经济社会稳定发展环境之间的平衡。一是妥善处置企业债务，通过企业资产处置收益、银行部分债权核销、国有资产退出收益三种方式筹集资金进行处理。二是妥善解决员工安置问题，通过设立“去产能失业救济和再就业专项资金”，建立退出保障机制，解决“去产能”企业职工的社会保障、转型人员的再就业培训与安置。
(二)约束各级政府过度利用行政力量干预资源配置的行为
减少资源配置的行政干预，发挥市场力量对资源配置的决定性作用。
一是改革和完善现行政绩考核制度。不再将与GDP有关的指标纳入领导干部队伍考核的指标范围，建立起以体现以人为本、绿色发展为主的指标体系，从源头上抑制地方政府的投资冲动和对过剩产能的容忍、保护。二是对地方政府的资源动员能力进行约束。坚决清理和废除地方政府在招商引资中采取廉价供地、税收减免、低价配置资源等损害公平竞争的优惠政策，各类鼓励、扶持政策不直接针对投资项目，只能从绿色环境、创新发展等方面给予扶持，土地、矿产资源必须采取公开、透明、合规的出让方式。
(三)加快推进国企改革，形成优胜劣汰竞争机制
明确国企的本质属性，回归弥补市场缺陷、强化公益保障、维护国家国防经济安全、发挥基础和引领作用的本源，全面退出不涉及国计民生、民间资本能够充分发挥作用的竞争性领域，以加快形成公平有效竞争、优胜劣汰的资源优化配置机制。通过发展混合所有制经济、做优做大国有资本的国企改革，将国企部分退出的资产收益用于处置“僵尸企业”，有助于加速和强化落后产能退出，更快建立起防范和化解产能过剩的市场化长效机制。
(四)建立高标准的市场规范，强化市场监督执法和惩戒约束
改变过去重审批轻监管的投资管理体制，建立高标准规范、严监督执法、强惩戒约束的新的投资管理体制。
一是引入环保、能耗、质量、安全等标准，建立高标准的市场规范。由市场规范引导企业的自主决策投资行为，企业投资只须根据相关的标准规范，无须事前进行行政审批，真正落实企业的投资自主权。二是加强事后监督检查。对能源限耗额标准和污染物排放标准等强制性指标，进行常态化监督检查，并要求企业严格执行。三是加大惩戒力度，强化惩戒约束。对不达标的投资项目和生产经营活动，不仅仅是要求限期整改以达到相关规范的要求，更要通过实施不可承受的惩戒达到向社会传达警示，促使投资者在项目决策时更多跟踪和了解国际先进的行业、产品标准和规范，形成和完善规则化、法治化、市场化的产能过剩化解和防范机制。
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