“去年发布的《大气污染防治行动计划》（以下简称《行动计划》）和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，为我国煤炭消费总量控制带来了重大政策机遇，成为我国低碳发展进程中的重要转折点和全新驱动力。”在《中国低碳发展报告（2014）》（以下简称《报告》）发布会上，《报告》主编、清华大学气候政策研究中心主任齐晔表示。
根据齐晔的分析，大气污染防治将与节能减碳形成协同效应，2013年-2017年京津冀地区因煤炭消费总量控制将形成1.22亿吨的CO2减排能力。不过，在具体执行层面，并非所有的控煤措施都将达到低碳的效果。
根据《报告》，以目前在全国范围内如火如荼的煤制天然气项目建设为例，煤制天然气作为煤炭消费的替代品，一方面未必能够有效地降低NOX等大气污染物排放，另一方面还存在巨大的资源环境负外部性和高碳风险，从而造成“区域治霾、全国增碳”的治理困境，亟需高度重视和谨慎对待。
煤制天然气呈现“井喷”
“鉴于PM2.5污染与煤炭消费的直接关系，控制PM2.5污染就必须控制煤炭消费。”清华大学公共管理学院博士生龚梦洁分析。
根据《行动计划》，2017年京津冀地区将比2012年共计削减煤炭消费量6300万吨，具体来说，到2017年底，北京市净削减原煤1300万吨，天津市净削减1000万吨，河北省净削减4000万吨，“这意味着京津冀地区将减排CO2约1.22亿吨。其中，北京市减排CO22516万吨，天津市减排CO2 约1936万吨，河北省减排CO2约7743万吨。” 龚梦洁分析，与之前发布的十二五节能规划相比，《行动计划》目标下的CO2排放量有了明显的减少。
她以北京市为例，按照原有节能规划中的煤炭消费控制目标计算，2015年北京市由于煤炭消耗而造成的CO2排放量为3817.5万吨，而在《行动计划》的新要求下，这一排放量将进一步减少967.9万吨。
“2013年后大气污染防治目标的调整也将促使CO2减排的进程大大提前。按照新规划的要求，北京市将提前三年完成2020年的控制目标，而天津市2017年的CO2排放已经远低于其2020年的排放值。”齐晔分析。
齐晔进一步指出，煤炭消费总量控制作为区域雾霾治理的关键政策，具有显著的低碳效应。但并非所有的控煤措施都将达到低碳的效果。以煤制天然气项目建设为例，煤制天然气作为煤炭消费的替代品， 在雾霾治理引发的“煤改气”热潮中拔得头筹，其产业发展甚至呈现大规模蔓延式的“井喷”状态。
《报告》指出，在国内煤炭库存积压、价格下跌和天然气供求扩大、价格上涨的市场环境下，在重点区域雾霾治理和煤炭产业转型升级的政策导向下，煤制天然气项目成为众多能源企业和地方政府投资建设的热点项目。
煤制天然气存在“碳泄漏”风险
“在巨大的经济利益和值得期待的治霾效果的背后，煤制天然气项目存在巨大的资源环境负外部性和高碳风险需要谨慎对待。”齐晔提醒。
《报告》特别指出，在雾霾大规模爆发之前，中央政府对煤化工、煤制天然气产业一直保持限制发展规模和收紧审批权限的态度。
统计资料显示，在2011年之前，国家发改委仅核准了大唐内蒙古赤峰、大唐辽宁阜新、汇能鄂尔多斯、庆华新疆伊犁等4个煤制天然气气项目，年产能共计151亿立方米。
不过，在大面积的雾霾事件发生之后，在大气污染防治硬性约束与天然气供需失衡压力的同时作用下，此前一直处于被遏制状态的煤制天然气作为替代能源重新被提上产业化与规模化发展的日程。
根据清华大学气候政策研究中心的统计，截至2013年9月，国家发改委共计审批煤制天然气项目19个，年产能达771亿立方米，远远超过《天然气发展“十二五”规划》中“150亿-180亿立方米”的规划要求。其中，2013年以后审批的项目产能高达620亿立方米，占总产能的80%以上。
“如果把各地建成、在建或拟建的煤制天然气项目加在一起，截至2013年10月，一共有61个，年总产能达到2693亿立方米。”齐晔介绍，因此我们必须注意煤制天然气行业带来的碳泄漏风险。
《报告》指出，若仅从消费端来讲，煤制天然气其与常规天然气无异，一般意义上认为其燃烧产生的SO2、NOX等大气污染物和温室气体排放远低于煤炭。根据清华大学江亿教授等人的最新研究表明，NOX是造成雾霾天气的“元凶”，而热电联产“煤改气”这一技术路径并不能显著降低NOX排放，因此并不能达到预期的治理效果。
“从整个生命周期来考虑，煤制天然气项目替代煤炭将造成更多的煤炭资源消耗和温室气体排放。以发电为例，用煤制天然气替代煤炭每发一度电将多消耗115g标准煤，同时增加温室气体排放196.3g（二氧化碳当量）。” 龚梦洁分析。
因此，煤制天然气项目具有巨大的碳排放能力和环境负外部性。根据清华大学气候政策研究中心的测算，目前国家发改委已经审批的煤制天然气项目（771亿立方米）将每年消耗煤炭约2.3亿吨，占2011年全国煤炭消费总量的6.8%，如果用煤制天然气替代煤炭的话，所增加的温室气体排放将占2010年全国温室气体排放量的1%-2%。
而把各地建成、在建或拟建的所有煤制天然气项目，即已审批和待审批的项目（2693亿立方米）加总，那么每年约消耗8.1亿吨煤炭，接近于2011年全国煤炭消费总量的1/4，而用这部分煤制天然气替代煤炭所增加的温室气体排放将占2010年全国温室气体排放量的3%-6%。
《报告》也指出，新疆和内蒙古作为国内煤制天然气项目规模与产量排名前两位的主要产区，将为煤制天然气的生产付出高昂的资源环境代价，而前者更为严重。
对于新疆地区，国家发改委已审批的435亿立方米煤制天然气项目每年将消耗约1.31亿吨煤炭，已经超过了2011年该地煤炭消耗总量的34%。与此同时，这些项目每年约2.6亿吨的水资源消耗将占到该地区整个2012年生活用水总量的22%，进一步加剧该地区长期面临的缺水问题。
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